Работают ли санкции ЕС: анализ аргументов
- Андрей Елисеев
- 13.03.2012, 0:26
Есть ли хоть один обоснованный аргумент в пользу отмены санкций ЕС в отношении диктатора?
Европейские лидеры в итоговых заключениях Саммита ЕС 2 марта 2012 г. призвали Совет ЕС продолжить работу по расширению санкций в отношении Беларуси. Дискуссия об оправданности, эффективности и масштабе санкций в экспертном сообществе не сбавляет оборотов. Причем зачастую и одна, и другая сторона высказывают аргументы сомнительной убедительности. Проанализируем, насколько логичны и обоснованы аргументы в подтверждение неэффективности санкций ЕС. Но перед этим рассмотрим случаи введения визовых ограничений в истории белорусско-европейских отношений.
Шесть волн визовых санкций: они уже срабатывали
Некоторые противники санкций утверждают, что санкции ЕС в отношении Беларуси не работали и не работают. Если под «работой» понимать установление в Беларуси демократического устройства или устранение от власти Лукашенко, то они, безусловно, не работают. Однако таких неопределенных и далеко идущих целей в отношении Беларуси ЕС при введении санкций не ставил и не ставит. Согласно одному из регламентирующих санкционную политику ЕС документов,«правовые акты должны содержать описание политической основы, четкие критерии и мотивацию; это, в том числе, облегчит задачу указания причины добавления лица в санкционный список».
Если говорить о выполнении белорусскими властями сформулированных Евросоюзом условий для снятия санкций, то в ряде случаев они работали. Приведем этапы визовой санкционной политики с указанием мотивации их введения, времени действия, условия для снятия санкций, а также проанализируем действия белорусских властей в этом направлении.
1. Июль 1998 — февраль 1999. Визовые санкции в отношении Лукашенко и еще 130 чиновников. Причина — дипломатический конфликт из-за выселения дипломатов из резиденций в комплексе «Дрозды», нарушение Беларусью Венской конвенции. ЕС отказался идти на абсолютные уступки белорусским властям. В декабре 1998 г. в совместном заявлении главы МИД Беларуси и Представительства ЕС Минск был вынужден признать, что в соответствии с Венской конвенцией резиденции на территории комплекса «Дрозды» пользуются защитой и являются неприкосновенными. Дипломатам предлагалось возвратиться в оставленные жилища на один месяц, в течение которого собрать оставшуюся собственность и перевезти в альтернативные резиденции, белорусская сторона обязалась выплатить компенсации. Условие снятия санкций: Совет ЕС в январе 1999 г. указал, что для этого правительство Беларуси должно выполнить положения декабрьской договоренности. Действия: Беларусь выполняет положения декабрьского соглашения 1998 г. Итог: условие ЕС выполнено, санкции сняты.
2. Ноябрь 2002 — апрель 2003 гг. Визовые санкции в отношении Лукашенко и еще 8 высокопоставленных чиновников. Присоединились все страны ЕС, кроме Португалии, которая не хотела ограничивать въезд в связи с принятием министерской встречи ОБСЕ. Причина: белорусские власти прекратили деятельность Консультативно-наблюдательной миссии ОБСЕ. Недовольные критичными докладами ОБСЕ по парламентским (2000) и президентским (2001) выборам и деятельностью миссии, власти объявили ее действующей вне мандата и не переаккредитовали ее представителей. Условие снятия санкций: возобновление деятельности представительства ОБСЕ. Действия: в начале декабря 2002 г. Лукашенко заявляет о готовности принять новую миссию ОБСЕ в Беларуси, начинается переговорный процесс. 30 декабря подписано соглашение об открытии Офиса ОБСЕ с 1 января 2003 г. Глава миссии ОБСЕ пишет позитивный доклад об условиях функционирования офиса. Итог: условие ЕС выполнено, санкции сняты.
3. Сентябрь 2004 — по сей день. Визовые санкции в отношении Юрия Сивакова (министр туризма и спорта), Виктора Шеймана (генеральный прокурор), Дмитрия Павличенко (командир бригады специального назначения внутренних войск МВД), Владимира Наумова (министр МВД). Причина: препятствование независимому и полному расследованию случаев насильственных исчезновений оппозиционных политиков. Условие снятия санкций: полное и открытое расследование исчезновений и привлечение ответственных в преступлениях к правосудию. Действия: со временем все указанные лица лишились ранее занимаемых должностей, но Шейман продолжает оставаться на государственном посту. Полное надлежащее расследование не проведено. Итог: условие не выполнено, по причине большой политической чувствительности вопроса. Санкции продолжают действовать.
4. Декабрь 2004 — по сей день. Визовые санкции в отношении Лидии Ермошиной (глава Центральной избирательной комиссии) и Юрия Подобеда (глава минского ОМОНа). Причина: нарушения на выборах и референдуме октября 2004-го; серьезные нарушения прав человека и репрессии в отношении мирных демонстрантов. Условия снятия санкций: реформы Избирательного кодекса в соответствии с международными стандартами совместно с БДИПЧ ОБСЕ; конкретные действия властей в области защиты прав участников мирных демонстраций. Действия: ситуация с нарушением прав участников мирных демонстраций не улучшилась. Реформы Избирательного кодекса формально были проведены в 2009 г. (об этом ниже). Итог: условия не выполнены, санкции продолжают действовать.
5. Апрель 2006 — по сей день (в том числе с мая 2006-го — заморозка собственности и активов в ЕС). Визовые санкции в отношении Лукашенко и еще 30 чиновников, силовиков, судей, прокуроров и работников ЦИК. В октябре 2006 г. добавлены еще три лица. Замечание: с октября 2008-го вплоть до января 2011 гг. визовые санкции не действовали: на основании некоторого прогресса Беларуси по условиям ЕС они замораживались. Причина: нарушение международных избирательных стандартов на президентских выборах 2006 г.; репрессии в отношении гражданского общества и демократической оппозиции. Условия снятия санкций: освобождение и реабилитация политических заключенных; реформы Избирательного кодекса в соответствии с международными стандартами совместно с БДИПЧ ОБСЕ, демократические реформы. Действия: в 2007–2008 гг. были освобождены политзаключенные. В конце 2008 г. Минск предложил ОБСЕ начать переговоры по избирательному законодательству. В 2009 г., в том числе в соответствии с рекомендациями БДИПЧ ОБСЕ, были внесены многочисленные изменения в Избирательный кодекс. Однако на практике механизм фальсификаций остался нетронутым. Итог: условия выполнены частично.
6. Январь 2011 — по сей день. Возобновлены замороженные с октября 2008 г. санкции по упомянутым категориям лиц. Добавлены около 200 новых лиц, в том числе журналисты государственных изданий и ректоры некоторых университетов.Причина: нарушения международных избирательных стандартов на выборах 2010 г., репрессии в отношении гражданского общества и демократической оппозиции. Условия снятия санкций: освобождение и реабилитация политзаключенных, демократические реформы. Действия: в августе–сентябре 2011 г. освобождены около 30 политзаключенных. Противники санкций считают, что освобождение стало возможным благодаря переговорам с Лукашенко болгарского министра иностранных дел Младенова, что якобы подтверждает эффективность диалога. Отметим в этой связи, что визит Младенова состоялся 26 августа, а первые 9 политзаключенных были освобождены еще 11 августа. Итог: условия ЕС выполнены частично, санкции продолжают действовать и расширяются.
Таким образом, в истории отношений Беларусь – ЕС можно выделить шесть санкционных случаев в виде визовых ограничений. В двух из них Беларусь полностью выполнила условия ЕС, в двух — частично (в том числе в настоящем случае), в двух — не выполнила вовсе. Заметим, что эффективность санкций в смысле выполнения белорусскими властями пожеланий ЕС варьируется в зависимости от мотивации. Когда выполнение условий ЕС потенциально угрожало дестабилизации режима, то они не выполнялись. К таким условиям можно отнести требование провести обстоятельное расследование исчезновений политических оппонентов Лукашенко и провести свободные и справедливые выборы. Санкции срабатывали, когда условия ЕС были предельно четкими и не несли непосредственной угрозы стабильности режима. Представляется, что условие освобождения политических заключенных относится именно к этой категории. С этой точки зрения велика вероятность, что оно также будет выполнено.
Более того, если принять подход оценки эффективности санкций ЕС, разработанный Франческо Джумелли (Giumelli, 2011), то окажется, что и два случая, добавленных нами в категорию неуспешных, можно с долей допущения также отнести кчастично успешным. Согласно Джумелли, ограничительные меры служат, по крайней мере, трем различным целям. Во-первых, принуждению объекта санкций изменить свое поведение в определенном направлении. Во-вторых, сдерживающие санкции, нацеленные на ограничение возможностей объекта санкций с тем, чтобы предотвратить достижения им своих целей. Иными словами, они вводятся с тем, чтобы сделать жизнь объектов санкций более тяжелой. В-третьих, сигнализирующие санкции, направленные на донесение какого-то мессиджа внутренней и/или мировой общественности. В реальности один и тот же санкционный случай может выполнять все три функции одновременно с различной интенсивностью в различные периоды времени. Данный подход представляет более разностороннюю картину действия ограничительных мер и устраняет дихотомию «работают/не работают», которая оценивается по изменениям в поведении объекта санкций.
Применяя подход Джумелли, представляется, что и два случая, отнесенные нами в разряд полностью безуспешных, были успешны по крайней мере с точки зрения сигнализирующей функции. Через призму самого факта применения санкций было привлечено большее внимание белорусских и зарубежных СМИ, политических партий и неправительственных организаций, и гораздо шире донесены соответствующие требования и факты до заинтересованной международной и внутренней публики. В третьем визовом случае имеется в виду информация о вовлеченности высоких чиновников в исчезновения политических оппонентов и передается абсолютное неприятие Евросоюзом подобной ситуации. В четвертом, пятом и шестом случаях мессидж заключается в донесении позиции ЕС по отношению к референдуму и результатам выборов как сфальсифицированным, подчеркивается сомнительная легитимность президента Лукашенко и законодательного органа Беларуси, а также передается отношение ЕС к серьезным репрессиям в отношении мирных демонстрантов.
«Изоляция со стороны ЕС толкает Беларусь в объятия России»
Этот аргумент, пожалуй, является визитной карточкой оппонентов санкций. Утверждается, что визовые санкции разрушают связи между Беларусью и ЕС, и страна попадает в российскую орбиту влияния. Уже упомянутый исследователь санкций Джумелли справедливо замечает, что при оценке успеха ограничительных мер ЕС неоправданно критиковать недостатки одной политики, если не очевидно, что другая стратегия могла бы привести к заметно лучшему положению дел.
В белорусском случае это означает следующий резонный вопрос: насколько меньшим было бы вовлечение в российскую орбиту, если бы санкции не применялись, учитывая также, что политика диалога не предотвратила кровавые события 19 декабря 2010 г. и последовавший разгул репрессий? В насколько большей мере Беларусь демократизировалась бы и в насколько меньшей интегрировалась бы с Россией, если бы ЕС постоянно и не взирая ни на что проводил политику сближения — вопрос спорный и вызывает лишь гипотетические предположения.
Повернуть время вспять и поставить лабораторный опыт в подобных случаях не представляется возможным. Однако возможно (и необходимо) проанализировать реально существовавшие отношения, чтобы прийти к некоторым полезным выводам. История отношений Беларуси с Россией и ЕС не свидетельствует в пользу противников санкций: российский вектор во внешнеполитическом курсе Беларуси занимал преобладающее место как в периоды санкций, так и в безсанкционные периоды.
Так, условный период политики вовлечения ЕС в отношениях с Беларусью в 2008–2010 гг. никак не умалял стратегического сотрудничества с Россией и все большей зависимости от нее практически во всех сферах. Играя на западном фронте и «брыкаясь» в инициативе Восточное партнерство, Беларусь продолжала вовлекаться в интеграционные проекты с Россией. В начале 2009 г. Лукашенко встречается с Хавьером Соланой, а в конце года – договаривается с Медведевым и Назарбаевым о создании единого таможенного пространства. В середине 2010 г. на территории Беларуси, России и Казахстана вступает в силу Таможенный кодекс. В начале ноября 2010 г. в Беларусь приезжают Вестервелле и Сикорский, разговоры о либерализации достигают своего апогея. А в конце декабря – тотально сфальсифицированные выборы, брутальные репрессии и ратификация парламентом пакета соглашений, который формирует правовую базу Единого экономического пространства с Россией и Казахстаном.
Возможно, противники санкционной политики имеют ввиду более раннюю точку отсчета. Так, Денис Мельянцов в статье «Куда ведут санкции ЕС?» пишет, что за 15 лет санкций ситуация «не только не улучшилась, но продолжает ухудшаться». «Политика изоляции вместо демократизации привела к тому, что Беларусь была вытолкнута в тесные объятия России», – считает эксперт. Во-первых, правильней вести разговор о самоизоляции Беларуси. Этот курс был избран руководством еще в 1990-х, когда западное «окно возможностей» было открыто. Так, первая волна визовых санкций 1998–1999 гг. обусловлена вовсе не желанием ЕС изолировать страну, но нарушением норм международного права Беларусью и принципиальной позицией Лукашенко. Антизападная риторика и курс Лукашенко в конце 1990-х объясняются, в том числе, его замахом на кресло руководителя Союзного государства Беларуси и России.
Во-вторых, Евросоюз никогда не отказывал белорусским властям в помощи и необходимых инструментах в сфере демократизации. Несмотря на замораживание ратификации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве и частичную заморозку двухсторонних отношений после конституционного переворота 1996 г., Совет ЕС в своих заключениях февраля и сентября 1997 г. подчеркивал желание поддержать белорусские власти в процессе демократизации.
Специальная ДекларацияСовета ЕС по Беларуси, принятая в апреле 1997 г. указывает:«ЕС в тесном сотрудничестве с ОБСЕ и Советом Европы готов помочь белорусским властям в процессе демократизации». Далее, даже в отсутствие необходимой Индикативной программы TACIS на 1996–1999 гг., в декабре 1997 г. Совет ЕС утвердил специальную программу TACIS именно для содействия Беларуси в процессе демократизации.
Таким образом, утверждение об отсутствии политики демократизации со стороны ЕС не соответствует действительности при рассмотрении начала конфликтного периода в отношениях. И в дальнейшем ЕС просил и настаивал на сотрудничестве с ОБСЕ и другими международными организациями для внедрения демократических стандартов, но Минск продолжал свой антиевропейский курс: миссия ОБСЕ находилась под давлением, периодические декларативные заявления о проведении реформ наталкивались на отсутствие реального желания у властей. Белорусский режим последовательно и упрямо отказывался от помощи в демократизации. То же самое верно и для последнего из периодов вовлечения (2008–2010 гг.): ЕС абсолютно однозначно предлагал посильную помощь, в том числе и финансовую, в проведении экономических и политических реформ. Но Лукашенко ответил жесткими репрессиями.
Как мы уже заметили, политика диалога с ЕС не меняла пророссийского вектора Беларуси. Можно говорить, что в отдельные периоды он в большей степени компенсировался западным, но никогда в период правления Лукашенко не менял своего главенствующего положения. Таким образом, не верна цепочка «Санкции ЕС – изоляция Беларуси – втягивание в Россию». Визовые санкции вводились по различным мотивам, но и во время несанкционных периодов Беларусь продолжала сближаться с Россией и изолироваться от европейских процессов.
«Санкции не работают, так как они не сработали в [название пары стран]»
Это, пожалуй, самый очевидный пример нелогичного утверждения. Чаще всего хрестоматийными примерами служат Куба и Северная Корея. Если санкции не сработали в отношении ряда стран, то это якобы значит, что они не (с)работают в белорусском случае. В данном случае суждение по ложной аналогии делается на основе перехода от частного положения к общему.
Такой же нечестный прием можно применить и наоборот. Например, приведя следующее некорректное утверждение:«Санкции в отношении Беларуси (с)работают, так как они сработали в случае с режимом Иди Амина в Уганде и режимом апартеида в Южно-Африканской Республике». В конце концов, крушению режима Каддафи во время гражданской войны также поспособствовали санкции международного сообщества.
Исследователь санкционной политики Дэниэль Дрезнер (Drezner, 2011) подчеркивает, что тенденция переносить общие суждения о широко известных случаях безуспешности санкций на другие, менее известные случаи, — одна из главных проблем более ранних научных исследований.
«Санкции не (с)работают, так как они не сработали в большинстве изученных случаев»
Это также вид суждения по ложной аналогии, но более изысканный. Белорусский случай якобы непременно попадает в разряд безуспешных. Рассмотрим данный аргумент обстоятельней и обратимся к некоторым современным исследованиям эффективности санкций.
В 2007 г. вышло третье издание «Переосмысление экономических санкций» экспертов Института мировой экономики Петерсона. Коллектив авторов под руководством Гари Хафбауэра занимается изучением санкционных случаев уже два десятилетия. Первое издание книги вышло еще в 1983 г. В новом издании исследователи проанализировали 204 санкционных кейса и пришли к выводу, что санкции были успешны, по крайней мере частично, в трети из них. Причем вероятность успеха варьируется в зависимости от цели санкций. Когда санкции вводились с целью добиться ограниченных уступок, как, например, освобождение политического заключенного, успех достигался примерно в половине случаев.
Ряд исследователей, пользуясь другой методологией и параметрами определения успешности, приходили к более скромным результатам. Пожалуй, самым пессимистичным стало исследование Роберта Пайпа (Pape, 1997), который заключил лишь о 5% успешных случаев. Дальнейшие дебаты о реальном процентаже успешных санкционных случаев скорей накалили научную дискуссию, нежели пролили свет. Исследователь Джозеф Лепгольд (Lepgold, 1998) привел эти дебаты как пример бесполезного академического спора, практически не имеющего влияния на принятие решений в санкционной сфере. Новейшие исследования посвящены ответам на более тонкие вопросы: в каких случаях вероятность успеха санкций больше и почему.
В недавнем интервью академический директор BISS Алексей Пикулик в качестве аргумента о неэффективности санкций в отношении Беларуси сослался на работу Аманды Лихт (2010). Исследовательница усовершенствовала методологию анализа эффективности экономических санкций, проанализировала 885 случаев в период с 1971 по 2004 г. и пришла к выводу, что в большинстве случаев введение экономических санкций или угроза оными смене режима не способствует. Действительно, ряд более ранних исследований эффективности санкций (Marinov (2005), Lektzian and Souva (2007) подтверждает, что вероятность их успеха в отношении авторитарных режимов в целом невысока и меньше, чем в случае с санкциями в отношении демократических режимов.
Однако, во-первых, нелогично утверждать, что белорусский случай должен по умолчанию попасть именно в разряд неуспешных санкционных случаев, поскольку вероятность успешности в разных исследованиях варьируется, но никогда не равняется нулевой. Во-вторых, при ближайшем рассмотрении оказывается, что выводы Лихт и других исследователей не столь однозначно негативны в случае Беларуси.
Действительно, ряд научных работ (Gershenson and Grossman 2001; Kaempfer et al. 2004) заключает, что диктаторские режимы способны извлекать ренту, связанную с экономическими санкциями, и увеличивать доступные ресурсы для покупки лояльности, таким образом увеличивая свою стабильность. Однако это утверждение не в одинаковой степени справедливо для всех типов режимов. Рассуждая о конкретном, белорусском случае корректно обратиться к работе Эскриба-Фольха и Райта (Escribà-Folch and Wright, 2010). Исследователи проанализировали, как санкции действуют на различные типы авторитарных режимов.
Оказалось, что в то время как экономические санкции в целом не эффективны в отношении однопартийных и военных режимов, они способствуют нестабильности режимов персоналистских. Персоналисткие режимы вроде белорусского не могут приспособиться к истощению доступных патронажных ресурсов, позволяющих нейтрализовать потенциальную оппозицию, а потому подвергаются дестабилизации, выяснили исследователи. Во-первых, в отличие от военных и однопартийных диктатур персоналистские режимы не вполне могут компенсировать финансовые потери от экономических санкций. Во-вторых, персоналистские режимы не могут так эффективно, как военные режимы, применить механизм репрессий, либо как однопартийные — механизм кооптации.
Кооптацию можно определить как формальные и неформальные механизмы (нерепрессивного характера), применяемые режимной элитой, которые связывают с ней стратегические группы как внутри, так и вне политической элиты. Взамен кооптируемое лицо/группы лиц получает доступ к ресурсам в широком смысле этого слова: увеличивается социальный и денежный капитал, они получают даже некоторую степень влияния на процесс принятия решений. Далее, хотя персоналистские режимы склонны в большей степени увеличивать репрессии в ответ на санкции, это рискованно и потенциально контрпродуктивно, так как в состоянии еще более дестабилизировать режим. Наконец, персоналистские режимы в наименьшей мере сохраняют полный контроль над армией. В случае мобилизации армии для подавления выступлений оппозиции правитель рискует, что военные выступят против него самого.
Однако это побочная дискуссия. Дело в том, что работы Лихт и Эскриба-Фольха и Райта посвящены исследованию влияния масштабных экономических санкций на выживание режима. Эскриба-Фольх и Райт справедливо отмечают, что не во всех случаях санкции нацелены на дестабилизацию режима. Многие санкции носят символический характер или имеют более узкую цель. Лихт заключает, что неспособность экономических санкций непосредственно повлиять на внутреннюю дестабилизацию режима не обязательно значит, что режим не пойдет на определенные уступки. Эти замечания экспертов очень важны. Так как в белорусском случае речь идет именно a) о символических и угрозе введения ограниченных экономических санкций, а не о масштабных экономических санкциях, b) направленных не на дестабилизацию режима, а на определенные уступки, в первую очередь – на освобождение политзаключенных.
С другой стороны, в методологии Лихт санкционным считается даже случай угрозы введения экономических санкций. И хотя введение полномасштабных экономических санкций в отношении Беларуси не реалистично, угроза введения ограниченных экономических санкций в белорусском случае звучала. Лукашенко неслучайно недавно подстраховался сначала заявлением с Медведевым, а затем и совместным заявлением правительств Беларуси, Казахстана и России о недопустимости использования мер экономического давления. Кстати, научные исследования заключают, что уступки чаще достигались именно на стадии угрозы экономических санкций, нежели в случаях, когда экономические санкции вводились (Nooruddin (2002), Drezner (2003).
Таким образом, ссылаться на результаты конкретного исследования в белорусской дискуссии нужно с осторожностью. Как мы выяснили, выводы исследования Аманды Лихт, на которое ссылается Алексей Пикулик, вовсе не отрицают возможного успеха белорусского санкционного случая. Оно не говорит о нулевой вероятности действия санкций, тем более с точки зрения достижения уступок от режима, а не его дестабилизации в целом. Если произвести анализ успешности санкционных случаев a) в отношении персоналистских авторитарных режимов, b) цель которых заключалась не в дестабилизации режима, а достижении некоторых уступок, то статистика эффективности санкций будет довольно оптимистична. Например, Эксриба-Фольх и Райт приходят к выводу, что экономические санкции способствуют дестабилизации режимов, подобных существующему в Беларуси. Но и выводы этого исследования не стоит абсолютизировать, тем более что масштабные экономические санкции не реалистичны (об этом ниже). Оценивая эффективность санкций, кроме типа политического режима (как сделали Эскриба-Фольх и Райт), в каждом конкретном случае следует учитывать тип санкций, их цель, временную переменную.
Какие санкции уже действуют и какие возможны
Выше мы уделили внимание, пожалуй, основным аргументам противников санкций. Существует и ряд других контрдоводов – менее значительных. Прежде чем дополнительно рассмотреть пару из них, выясним, какие торговые и экономические ограничительные меры ЕС в отношении Беларуси уже действуют и какие дополнительные санкции в отношении Беларуси ЕС может ввести в принципе.
Кроме санкций в виде ограничения на въезд и замораживания собственности и активов лиц из черного списка в отношении Беларуси уже действует ряд торговых и финансовых ограничений: исключение из Общей системы торговых преференций (с 2007 г.), фактическое замораживание программ Европейского инвестиционного банка, переориентировка помощи Европейского банка реконструкции и развития с программ белорусского правительства на проекты неправительственных организаций и местные инициативы, замораживание счетов компаний, контролируемых ассоциированными с Лукашенко бизнесменами. Эти меры, конечно, и близко не сравнимы по своему экономическому эффекту с замораживанием экспорта кофе в случае борьбы с угандийским диктатором Иди Амином либо экспорта сахара для режима Трухильё в Доминиканской республике. Показателен и недавний запрет на импорт сырой нефти из Сирии, 95% которого шел именно в страны ЕС. Убытки для Сирии из-за эмбарго оцениваются примерно в 450 млн долларов в месяц. В белорусском же случае введение «реальных» экономических санкций со стороны ЕС (в виде мер в отношении наиболее прибыльных отраслей национальной экономики) не реалистично.
Практика показывает, что ЕС вводит крупномасштабные экономические санкции либо: a) в случае принятия соответствующей резолюции Советом Безопасности ООН (пример Ирака или Сьерра-Леоне); b) когда ситуация сопряжена с особо серьезными нарушениями прав человека, со значительной утратой легитимности режимной элиты и массовыми внутренними выступлениями, как в современной ситуации с Сирией. В случае с Беларусью нет ни первого, ни второго.
Очень редкие случаи введения автономных (не проистекающих из резолюции Совбеза ООН) масштабных экономических санкций объясняются одним из основных принципов санкционной политики ЕС – санкции должны, насколько это возможно, точечно касаться лиц и предприятий, ответственных за нежелательную политику либо действия, с минимизацией побочных эффектов действия на других. К тому же предложение о введении полноценных экономических или финансовых санкций должно пройти непростую процедуру утверждения в Совете ЕС: единогласное одобрение европейских министров иностранных дел, затем принятие Регуляции квалифицированным большинством Совета ЕС (ст. 215 Договора о функционировании ЕС). В белорусском случае определяющим является и российский фактор в виде Единого экономического пространства.
Принимая во внимание, что в настоящее время масштабные экономические санкции в отношении Беларуси не реалистичны, выясним какие дополнительные ограничительные меры возможны. Они могут включать: частичный запрет на инвестиции европейского капитала в государственные предприятия, визовые ограничения и заморозку активов в отношении управленческого состава определенных предприятий, распространение ограничительных мер на членов семей и близких родственников лиц, включенных в черный список, и расширение санкционного списка предприятий, контролируемых ассоциированных с правящей элитой людьми. Такой арсенал мер Евросоюз предпринимал в отношении Мьянмы и Зимбабве.
Представляется все же, что самой мощной из реалистичных мер в отношении белорусского режима стала бы отмена стоимости шенгенских виз для беларусов. В настоящее время в самом грубом выражении ситуация выглядит следующим образом: представители правящей элиты и их семьи принадлежат к социальной группе, которая может позволить себе поехать в Париж и провести выходные в Риме. В то время как большая часть общества не может позволить себе выехать даже в соседние западные государства по причине большой стоимости визы. При отмене стоимости виз для населения и одновременном расширении запретного списка в отношении представителей элиты и их близких родственников ситуация перевернулась бы вверх дном.
«В безсанкционный период снижается градус политических репрессий»
В уже упомянутом интервью Алексей Пикулик заявил также, что количество административных арестов по политическим причинам в санкционный период «в 4,3 раза больше, чем в периоды диалога». Точно не известно, откуда взята данная статистика и к какому периоду относится. Нужно полагать, имеется ввиду значительное падение количества административных арестов в 2009 г. в сравнении с 2008 г. Действительно, после возобновления политики вовлечения, громких разговоров о либерализации, заморозки визовых санкций в отношении Лукашенко и ряда чиновников, задержанных на акциях протеста граждан стали реже подвергать арестам. Взамен им либо присуждали штрафы, либо вовсе отпускали без составления протокола. Факт значительного падения политических арестов в 2009 г. в сравнении с предыдущим годом зафиксировали независимые правозащитные организации Беларуси.
Смущает другое: почему не учитывается статистика политических арестов по административным (и уголовным) делам 2010 г.? На дату 19 декабря все еще приходился период диалога. Визовые санкции в отношении Лукашенко и его приближенных не были разморожены вплоть до 31 января 2011 г. Если за весь «санкционный» 2008 г. к административным арестам привлекли около 200 человек, то только в декабре «диалогового» 2010 г. на «сутки» осудили более 500. Плюс десятки открытых уголовных дел против лидеров оппозии и общественных активистов, разгромы офисов независимых СМИ и НПО.
A dicto simpliciter ad dictum secundum quid – «где очевидное исключение устраняется или упрощается». В данном случае игнорируется статистика 2010 г., которая фиксирует разгул репрессий в условно несанкционный период, с вот-вот уехавшими Сикорским и Вестервелле, посулившими немалые деньги в случае демократических реформ.
«Для многих белорусских чиновников считается почетным попасть в черный список»
Данный аргумент, приведенный Денисом Мельянцовым в уже упомянутой статье, вызывает несколько ироничных риторических вопросов. Проводился ли специфический опрос? Кто его проводил – Администрация президента или лаборатория «НОВАК»? Для многих – это скольких? Чиновникам, не входящим в категорию «многие» и их родственникам нахождение в черном списке также доставляет удовольствие? Доставляет ли это радость Владимиру Пефтиеву, учитывая невозможность вести бизнес в ЕС?
Основное заключение
Современный этап визовых санкций продолжается чуть более года. Достаточно ли времени минуло, чтобы однозначно говорить о неэффективности санкций в том смысле, что Андрей Санников, Николай Статкевич и ряд других политзаключенных все еще находятся за решеткой? Сторонники отмены санкций склонны верить, что если бы не санкции, то и их бы уже выпустили. Предположение имеет право на жизнь. Только к логической и доказательной аргументации оно отношения не имеет.
Приводимые антисанкционные доводы, как мы выяснили, во многом представляют собой необоснованные либо некорректные суждения. К тому же в истории отношений с Беларусью санкции ЕС уже неоднократно срабатывали – либо полностью, либо частично. В этой статье делается попытка уйти от дихотомии «работают/не работают», так как она в большой степени не оправдана. Однако анализ антисанкционных аргументов невольно обозначил несколько моментов, говорящих о том, что санкции ЕС в белорусском случае могут быть не такими неоправданными, вредными и бесперспективными, как представляется их критикам.
Андрей Елисеев, "Новая Европа"