Когда санкции действуют
- Дэвид Дж. Крэмер и Дэймон Уилсон, «The American Interest»
- 13.08.2010, 18:27
Лукашенко ощутил давление со всех сторон - санкции с Запада, и близкое дыхание большого медведя с Востока.
Почти сразу после того, как Совет Безопасности ООН проголосовал в июне за новую резолюцию о санкциях в отношении Ирана, скептики засомневались, будут ли они иметь реальное влияние на поведение Ирана. И правда, некоторые аналитики аргументировали, что санкции никогда не работали против тех, кому они предназначались; они только приносили вред рядовым гражданам, иногда непреднамеренно помогая существующему режиму и демобилизуя международное сообщество за счет создания иллюзии принятия «каких-то мер».
Хотя исследователи постоянно доказывают, какими неэффективными бывают санкции, все соглашаются, что в некоторых исключительных случаях, санкции действовали. Положительные результаты встречаются относительно редко (самые оптимистичные исследователи заявляют об успешности не более чем в 34% случаев), и они достигались по разным причинам, но среди положительных примеров режим апартеида в Южной Африке и Коммунистическое правительство в Польше.
Вот еще одна история успеха, которой уделяют не так много внимания: Беларусь. Начатая в 2002 году кампания санкций против белорусского режима, которую повели США при широкой европейской поддержке, привела к значительным политическим уступкам, не нанеся ущерба людям. Беларусь под управлением авторитарного Александра Лукашенко - это страна с 10 миллионами жителей, которая в 1992 году возникла на руинах Советской империи. Беларусь, имеющая границы с Россией, Украиной, Польшей, Литвой, и Латвией, находится в крайне натянутых отношениях с Западными странами (и даже с Россией). Известный как «последний диктатор Европы», Лукашенко руководит клептократией с советскими чертами, и со времени своего избрания в 1994 году преуспел в сдерживании появлявшейся демократии и свободного рынка. У Беларуси мало природных ресурсов. Главным источником доходов государства, и лично Лукашенко, была продажа оружия, в том числе Ираку во времена правления Саддама, Сирии, Венесуэле, Судану и Ирану.
Практически по всем критериям лукашенковская Беларусь – отвратительное место. Около десяти лет назад из-за противодействия режиму «исчезли» четыре известных оппозиционера; их местонахождение до сих пор неизвестно. В ответ, США и Евросоюз ввели общий запрет на въезд на территорию Западных государств должностных лиц, причастных к «исчезновениям». В 2002 году США присоединились к Евросоюзу, который ввел дополнительные визовые ограничения, включая запрет для самого Лукашенко, после того, как был закрыт Минский офис Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), который занимался мониторингом соблюдений прав человека в стране. Визовый запрет был снят на следующий год, когда белорусские власти позволили заново открыть офис. В 2004 году Конгресс США принял, а президент Джордж Буш подписал двухпартийный Акт о белорусской демократии, который усилил давление, и в котором говорилось, что «в единой и свободной Европе нет места для такого типа режима».
В 2006 году Запад ответил более серьезными санкциями в отношении властей после фальсификации президентских выборов и жестокой расправы с мирными демонстрантами. США повели кампанию, тщательно координируемую с Евросоюзом, наложив как визовый запрет, так и заморозив активы нескольких десятков высших чиновников Беларуси, снова включая Лукашенко, которые, как полагалось, были ответственны за нарушение правительством прав человека, фальсификацию результатов выборов, насилие и массовую коррупцию. Целенаправленный характер санкций не повлек за собой проблем для населения, в то же время была подчеркнута решимость Запада устанавливать ответственность отдельных лиц за злодеяния. Заставив чиновников понести личные издержки за содействие Лукашенко, санкции должны были посеять разногласия и сомнения среди его главных помощников.
Привлечение Европейского Союза к этой кампании, хотя это было и нелегко, было крайне важно для того, чтобы выступать с единых позиций. Это означало отрезать Лукашенко от его любимых мест горнолыжного отдыха в Альпах и от его западных банковских счетов. Люди из его окружения пострадали не меньше, в некоторых случаях они оказывались в унизительном положении при обнаружении проблем с кредитными картами западных банков (они не работали). В нескольких случаях США (хотя Евросоюз не подключался) расширяли санкции, когда режим Лукашенко отказывался идти на компромиссы или возобновлял репрессивную деятельность.
Минимальным обязательным шагом со стороны властей для ослабления санкций было освобождение шести политических заключенных, включая Александра Козулина, который вел активную кампанию против Лукашенко во время президентских выборов в 2006 году. В течение нескольких лет Вашингтон и Брюссель ясно заявляли о готовности к «выборочному вовлечению» или «пошаговому» подходу: в ответ на облегчение репрессий со стороны властей и освобождение заключенных, Запад был готов снять санкции и перейти к позитивному взаимодействию.
Однако режим не отвечал до января 2008 года. Стимулом к ответу послужило введение США (которые действовали в одиночку и предупредили Минск о грядущих дополнительных санкциях, если требования не будут удовлетворены) в ноябре 2007 года дополнительных санкций в отношении Белнефтехима, белорусского государственного нефтеперерабатывающего предприятия, в котором, как сообщалось, были и непосредственные интересы Лукашенко. Скептики морщились: мол, вряд ли санкции в отношении одного конгломерата, который имеет небольшой бизнес в США, будут иметь успех. Но, заморозив счета компании Белнефтехима, США нашли слабое место Лукашенко: там находился его кошелек. Хотя прямое влияние замораживания активов было минимальным, действия Министерства финансов повредили репутации Белнефтехима и увеличили риск для любых международных финансовых организаций, ведущих с ним бизнес. В действительности, косвенное воздействие санкций привело к остановке финансирования.
Через два месяца после замораживания активов Белнефтехима, представитель правительства Лукашенко конфиденциально обратился в посольство США в Минске с вопросом, каков будет ответ Америки, если власти освободят политических заключенных. Заметим, что режим обратился именно в американское, а не в какое-нибудь из европейских посольств, поскольку именно США увеличивали давление на правительство, подтверждали серьезность своих намерений когда режим не выполнял обещаний и чьи политики, начиная с президента делали жесткие заявления и прямо говорили об авторитаризме и коррупции в Беларуси. Лукашенко и его подельники хотели избежать такого пристального внимания и освободиться от давления санкций, и единственным выходом было освобождение политических заключенных.
В течение 48 часов после американского ответа на запрос режима, был освобожден первый заключенный. Большинство других были вскоре также освобождены. К сожалению, нежелательное вмешательство одного из европейских посольств в Минске замедлило освобождение Козулина, самое деликатное из всех дел политических заключенных. Посол Германии в Беларуси Гебхардт Вайс предложил представителям Лукашенко, что Германия позаботится о Козулине и его очень больной жене, но Козулин отказался от этого предложения, поскольку считал, что это будет означать высылку. Вмешательство Вайса, который не посоветовался с Козулиным прежде чем озвучить предложение режиму, возможно, отсрочило освобождение Козулина из заключения. Ирина Козулина, которая была тогда слишком больной, чтобы предпринимать какие-либо переезды, умерла несколько недель спустя после долгой, но отважной борьбы с раком.
Правительство США опасаясь, что освобождение Козулина было отменено, а не просто отсрочено, в марте 2008 года снова затянуло петлю санкций. Это вызвало яростный ответ режима, американский посол был изгнан, а посольство США было вынуждено сократить штат сотрудников с более чем тридцати до пяти (Госдепартамент ответил тем же, хотя и в меньшем масштабе, посольству Беларуси в Вашингтоне). До сегодняшнего момента Соединенные Штаты не имеют посла в Минске (и у Беларуси нет посла в Вашингтоне), что свидетельствует о том, что отношения продолжают оставаться плохими. Однако, в конце концов, в августе 2008 года, Белорусские власти освободили-таки Козулина, хотя это произошло через полгода после смерти его жены. Ему позволили покинуть стены тюрьмы всего на три дня для присутствия на похоронах жены в марте того же года.
Освобождение Козулина означало освобождение последнего политзаключенного Беларуси, по крайней мере, в 2008 году. Хотя это потребовало значительных временных затрат и терпения, санкции сделали свое дело. Основанная на попытке властей примириться с посольством США в январе 2008 года, а также на другой информации, которая была у нас на то время, мы не сомневаемся, что давление со стороны Соединенных штатов, поддерживаемых в главном Евросоюзом, гарантировало освобождение политзаключенных.
К сожалению, желание Евросоюза поддерживать давление на Лукашенко было в лучшем случае весьма слабым. Вслед за освобождением Козулина и спустя несколько недель после не отвечающих никаким стандартам парламентских выборов в сентябре 2008 года, Евросоюз проголосовал за приостановление всех санкций против властей; это приостановление с тех пор продлевалось несколько раз. (Соединенные Штаты после освобождения Козулина также немедленно сняли некоторые санкции, но не все; их решение не было привязано по времени так неудачно, как решение Евросоюза, которое было принято после раскритикованных всеми парламентских выборов.) Лидеры Евросоюза будут решать в начале осени этого года, вводить ли санкции заново или продолжать их приостановление.
Некоторые члены ЕС были озабочены тем, что продолжительные санкции против Беларуси приведут ее в объятья России, возможно, даже приведут к политическому союзу, хотя совместные санкции США и ЕС были приняты в ответ на действия режима против народа, а не в связи с его отношениями с Москвой. Европейский бизнес и финансовые круги также сыграли свою роль, хотя в Беларуси не так много западных инвестиций. Обеспокоенность Европы тем, что Запад толкает Минск и Москву ближе друг к другу, была абсолютно ложной, поскольку именно политика самой России по отношению к Минску на самом деле оттолкнула Беларусь от России. Россияне были слишком заняты попытками выдоить из Беларуси все, что можно, включая попытки завладения основными белорусскими активами и инфраструктурой, пользуясь ценой на газ и нефть, как инструментом против Лукашенко, чтобы понять, что предложение помощи в этот момент могло бы свести к нулю эффективность санкций в отношении Беларуси. Тяжеловесный подход Москвы в борьбе за то, что она считала сферой своих интересов, убедил Лукашенко, что союз с Россией может только ограничить его власть.
И правда, Россия непреднамеренно сделала западные санкции более эффективными, чем они могли бы быть при ином раскладе. Вместо того, чтобы предложить Лукашенко облегчение многолетнего западного давления . Россия сама давила на него, чтобы он передал ей белорусские активы, угрожая, что иначе он столкнется с более высокими затратами на энергию, и продемонстрировала всю серьезность своего решения, обрезав поставки нефти в 2007 году. Поставки снова были значительно снижены в июне этого года, но Лукашенко удивил Москву требованием того, что Минску должны еще $70 миллионов в виде неоплаченных транзитных платежей. В случае, если бы Россия открыла свои двери для Лукашенко и продолжила бы обеспечивать его энергией по низким ценам, западные санкции были бы менее ощутимыми. Вместо этого, Лукашенко ощутил давление со всех сторон - санкции с Запада, и близкое дыхание большого медведя с Востока. С Западом, как он знал, единственным способом снизить напряжение, было выполнение требования освободить политических заключенных. Что касается России, единственным способом улучшить отношения была бы распродажа значительных частей своей страны и ее инфраструктуры, а он не был к этому готов. Таким образом, Запад должен поблагодарить Россию за то, что политика санкций была такой эффективной. (предоставление Лукашенко убежища бывшему лидеру Кыргызстана Курманбеку Бакиеву, презираемому Москвой за надувательство в вопросе с авиабазой «Манас» в 2009 году, и его отказ присоединиться к таможенному союзу с Россией и Казахстаном, естественно не улучшит отношения Минска с Россией).
Те, кто считает, что санкции в отношении Беларуси не действовали, и уверены, что власти освободили политических заключенных по другим причинам, должны посмотреть, как разворачивались события в Беларуси с тех пор, как Евросоюз снял санкции (большинство санкций США остаются). После первоначального решения Евросоюза в октябре 2008 года приостановить санкции, ряд членов ЕС переключил свое внимание непосредственно на Лукашенко, покончив с его прежним статусом дипломатического изгоя. Евросоюз пригласил его на Пражский саммит, когда был дан старт программе Восточное партнерство в мае 2009 года (к облегчению чешских хозяев, Лукашенко проигнорировал приглашение). Итальянец Сильвио Берлускони и другие Европейские лидеры посетили Минск в поисках благосклонности Лукашенко, а Лукашенко и его пятилетний сын посетили Рим, где встретились с Папой Бенедиктом XVI в апреле 2009 года.
Но, несмотря на этот великодушный подход и европейские предложения сотрудничества, ситуация в Беларуси ухудшилась. Режим усилил давление на лидеров оппозиции, арестовывает гражданских общественных активистов, жестоко подавляет протесты, преследует польское национальное меньшинство и отказал в регистрации ряду газет. В некоторых отношениях, режим изменил вид репрессий: избегает возбуждения дел против заметных политических деятелей, на которые международное сообщество могло обратить свое внимание, что вызвало бы проблемы с имиджем, однако это не означает, что в стране нет политических заключенных. Не надо заблуждаться: общая политическая обстановка и ситуация с правами человека не улучшились и будет, скорей всего, только ухудшаться по мере того, как Беларусь будет подходить к президентским выборам в конце этого года или в начале следующего.
В ответ от Евросоюза почти не прозвучало никакой обеспокоенности. Голос Евросоюза зазвучал лишь тогда, когда возникли противоречия в отношении Польского национального меньшинства. Неудивительно, что главным обвинителем выступила Варшава. Польша, однако, также ранее выступала за отмену санкций из-за ложного беспокойства о том, какое влияние они имели бы на белорусско-российские отношения. Большинство европейских наблюдателей в Минске согласятся, что усилия Евросоюза по установлению диалога с властью провалились, хотя некоторые могут утверждать, что политика вовлечения должна быть долгосрочной.
На самом деле, нынешняя европейская политика продемонстрировала Лукашенко, что, будучи коррумпированным авторитарным демагогом и находясь в центре Европы, он может выйти сухим из воды с небольшими издержками. Взгляд «Европы единой и свободной» ранее отражал консенсус, согласно которому Европа не будет терпеть такого лидера. К сожалению, у государств-членов Евросоюза нет желания возобновлять санкции против режима за продолжительное нарушение прав своих граждан, хотя Лукашенко обращает внимание только на санкции (так называемый «кулак»).
Штефан Фюле, Комиссар Евросоюза по вопросам расширения и Европейской политике соседства, попытался укрепить общий стержень Евросоюза, повысив требования для Минска. Он заявил, что ЕС ожидает, что Беларусь отменит смертную казнь, положит конец репрессиям и проведет демократичные президентские выборы. Как и ожидалось, Лукашенко не согласился с концепцией Евросоюза «дорожная карта реформ», подчеркнуто заявив, что Беларусь «не станет на колени перед Вами, Россией или Соединенными штатами». Таким образом, остается открытым вопрос, примет ли Брюссель решение о последствиях такой бескомпромиссности или просто обойдет молчанием тот факт, что Лукашенко продолжает существовать как последний диктатор Европы.
Беларусь сильно отличается от Ирана, и это очевидно. Но по мере того, как международное сообщество продолжает попытки разобраться в том, как противостоять неподатливому и опасному режиму в Тегеране, стоит обратить внимание на уроки, которые можно извлечь из примененных в отношении Лукашенко санкций: целенаправленных, координируемых с Евросоюзом и нарастающих. Санкции будут эффективными, если они обнаружат точное уязвимое место режима; когда эффективная координация блокирует лазейки в режиме санкций и когда санкции могут быть быстро изменены в зависимости от поведения режима. Опыт свидетельствует о том, что, если все эти три условия не существуют одновременно, санкции будут неэффективными и даже могут приводить к обратным результатам. Вот об этих параметрах нужно помнить, когда речь идет об Иране.
Деймон Уилсон - вице-президент и директор программы международной безопасности исследовательского центра «Атлантический совет». Ранее директор отдела государств Восточной и Центральной Европы Совета национальной безопасности США.
Дэвид Дж. Кремер - старший научный сотрудник по трансатлантическим связям в Немецком фонде Маршалла (США), бывший заместитель помощника госсекретаря США по делам России, Украины, Беларуси и Молдовы.
Перевод с английского – сайт charter97.org